Un decreto que acumula etapas sin claridad
El Gobierno colombiano, a través de la ministra de Transporte Elsa Noguera, presentó el 3 de octubre de 2026 un proyecto de decreto destinado a modernizar el sector portuario y facilitar inversiones pendientes en infraestructura que requiere nuevas obras. Sin embargo, el análisis de la Red de Veedurías de Colombia (RED VER) revela que la norma, lejos de agilizar los procesos, acumula etapas procedimentales, deja sin desarrollar figuras clave y traslada casi todas las decisiones de fondo a resoluciones futuras del Ministerio.
La veeduría advierte que el decreto “acumula publicaciones, audiencias, requerimientos, evaluaciones técnicas, observaciones, propuestas alternativas y oportunidades de mejora” sin una secuencia clara. Según el análisis, esta arquitectura normativa podría “mantener o incluso ampliar” los tiempos de tramitación en lugar de reducirlos, contrario a lo que prometía la reforma.
El texto del decreto exige dos publicaciones de aviso en diarios nacionales, abre una ventana de dos meses para oposiciones y propuestas alternativas, luego convoca a audiencia pública con un mes adicional para completar información, que puede prorrogarse. Posteriormente publica el informe de evaluación, abre cinco días hábiles para observaciones y diez para el informe definitivo. Finalmente, el solicitante original tiene quince días hábiles para igualar una propuesta mejor. Sumados, esos términos rondan ya los cuatro meses y medio, extendiéndose hasta cinco con la prórroga. Aun así, el decreto exige resolver “dentro de los cinco meses siguientes” a la solicitud, sin incluir el tiempo que la entidad tarde en evaluar: un plazo difícil de cumplir según los propios cálculos del borrador.
Vacíos en competencias y autoridades
Uno de los problemas más graves que identifica RED VER es la falta de claridad sobre quién controla qué. La veeduría solicitaba separar explícitamente la administración del contrato de la inspección, vigilancia y control (IVC), y evitar que dos entidades actúen sobre un mismo hecho o que ninguna lo haga. El borrador ni siquiera menciona a la Superintendencia de Transporte, la autoridad de IVC del sector portuario, lo que genera confusión sobre responsabilidades.
El decreto también deja a medias las “autorizaciones temporales” y los permisos de embarcadero. Las menciona en su alcance, pero no fija requisitos, duración, prórrogas, contraprestaciones ni vigilancia. Para los embarcaderos, el único desarrollo es que la reversión sigue el mismo procedimiento que las concesiones, sin que se detallen mecanismos específicos.
Adicionalmente, el decreto ordena la creación de un Registro Único de Concesiones Portuarias (RUCOP) bajo control del Ministerio. RED VER solicitaba que esta herramienta no se superpusiera con SECOP ni con los sistemas de cada entidad, y que se integrara por interoperabilidad. Sin embargo, el decreto mantiene publicaciones paralelas en las plataformas de cada concedente, generando duplicidades.
Modificaciones sin vía rápida y con participación limitada
La veeduría había pedido un procedimiento abreviado para las modificaciones contractuales calificadas como “no sustanciales”. El decreto establece que estas seguirán “el mismo trámite” de las concesiones, eximidas únicamente del aviso de intención y la audiencia pública. Eso significa que quedan sujetas a oposiciones y propuestas alternativas, pero sin la publicación que debería avisar a quienes quisieran oponerse. La participación de terceros se aplaza a una futura reglamentación, dejando en suspenso un mecanismo que debería estar operativo desde el inicio.
Este enfoque reduce las garantías de participación ciudadana y de terceros interesados. El decreto también recorta otros derechos: omite la notificación a vecinos y otros concesionarios, y si no se les notifica, el trámite sigue siendo válido. Solo el solicitante o el proponente alternativo puede interponer reposición contra el otorgamiento; quien se opuso no puede hacerlo. La información del solicitante solo se recibe “por una única vez”, y lo que se aporte de más simplemente no se considera.
Incertidumbre para concesionarios e inversiones especulativas
RED VER señala que no está claro qué ocurre si un tercero supera al concesionario actual. El decreto da al titular el derecho de igualar o mejorar la oferta una sola vez, y prevé que en caso de empate se prefiera al solicitante original. Sin embargo, no especifica qué sucede si el titular no iguala, si rechaza igualar, o si el contrato sigue vigente durante ese proceso. Es un vacío que genera incertidumbre tanto para los operadores como para potenciales inversionistas.
Más problemático aún es el régimen de “valor residual”. Faltando diez años o menos para el vencimiento de una concesión, el concesionario puede proponer nuevas inversiones que no alcance a recuperar. Si hay un nuevo titular, este debe pagarlas al anterior “sin condicionamiento respecto de la utilidad o utilización efectiva” de esos activos. La veeduría pide armonizar esta figura con la reversión gratuita establecida en la Ley 1 de 1991, y evitar que se paguen activos innecesarios o deteriorados. El decreto no incorpora esa salvaguarda, abriendo la puerta a que concesionarios carguen al siguiente operador gastos injustificados.
Criterios ambientales y sociales convertidos en puntos comerciales
El decreto promete dar mayor puntaje a quien ofrezca inversiones ambientales y sociales “estratégicas” por encima de lo exigido. Sin embargo, los califica como “voluntarias” mientras ordena al Ministerio fijar por resolución “porcentajes mínimos” de ellas, lo que parece contradictorio. Además, estas inversiones pueden ejecutarlas los propios concesionarios a través de fundaciones que ellos constituyan, lo que debilita el rigor de su evaluación independiente.
Más grave aún es que las vías de acceso, las inversiones ambientales y las sociales entran al plan de inversiones y al modelo financiero de la concesión. Con eso, el decreto abre la puerta a ajustar el plazo de la concesión para permitir su recuperación, desviando fondos que deberían ser genuinamente sociales o ambientales hacia la lógica del retorno comercial. El texto excluye de esa categoría los compromisos pactados en consulta previa, pero no impide que se disfracen inversiones ordinarias como compromisos estratégicos.
Doce resoluciones futuras para lo esencial
Quizá el rasgo más preocupante del decreto es que lo verdaderamente importante queda para después. El Ministerio expedirá doce resoluciones, con un plazo de seis meses, para fijar lo que el decreto deja abierto. Entre ellas están la metodología de puntajes, los porcentajes mínimos de inversiones ambientales y sociales, el cálculo del valor residual, los avalúos de los activos y el manual de reversión. En otras palabras, los mecanismos que determinarán cómo se asignan las concesiones, cuánto pagan los nuevos operadores y cómo se transfieren los bienes al siguiente titular, se definirán meses después de que el decreto entre en vigor.
Este diferimiento normativo no solo debilita la previsibilidad para los operadores, sino que concentra poder discrecional en la cartera de Transporte. RED VER reconoce que la reforma “válidamente pretende modernizar” el sector, pero advierte que sin correcciones podría terminar “produciendo más trámites, conflictos de competencia, reclamaciones contractuales y litigios”. La veeduría pide ocho ajustes clave antes de expedir el decreto: diferenciar la administración del contrato de la IVC, definir claramente las figuras de concesiones, permisos, licencias y autorizaciones temporales, y fijar un régimen de transición claro.
Consulta pública insuficiente y considerandos incompletos
El proceso de consulta que precedió al decreto también genera dudas sobre su legitimidad. El borrador fue publicado para comentarios solo entre el 24 de junio y el 9 de julio de 2026, apenas dieciséis días. Además, los considerandos del decreto citan conceptos de la Superintendencia de Industria y Comercio y de Función Pública, pero en ambos casos el contenido aparece como “(…)”, es decir, tachado o eliminado, sin que se conozca la opinión completa de esas entidades.
Esta opacidad en la génesis de la norma contrasta con la ambición de una reforma que afecta un sector estratégico para la economía nacional. El Gobierno De la Espriella ha presentado el decreto como parte de una agenda más amplia de modernización de infraestructura, incluyendo la navegabilidad del río Magdalena y la conectividad del Caribe. Sin embargo, la precipitación en la consulta y la incompletitud de los insumos técnicos generan dudas sobre si se han considerado adecuadamente los riesgos de concentración de poder, conflictos de interés y transferencia de costos al sector público.
Las conclusiones de RED VER no son un rechazo a la modernización, sino una llamada de atención sobre la calidad de su implementación. Sin los ajustes recomendados, el decreto podría convertirse en un instrumento que, bajo la apariencia de agilidad, profundiza la discrecionalidad administrativa, debilita las garantías de terceros, y aplaza indefinidamente las decisiones verdaderamente sustanciales sobre cómo opera y se invierte en los puertos colombianos.
